跳出“事业单位” 推进事业单位改革

　　近年来，人民群众不断增长的公共服务需求与供给不足之间的矛盾越来越突出，已经成为制约经济发展和社会进步的一个重要因素。事业单位一直是政府履行公共服务职能的主要载体， 20多年的改革取得了一定成效，但没有从根本上解决制约公共服务供给的深层次矛盾，按照原有思路继续深化改革面临现实困难。

　　一、突破事业单位改革困境：转变观念、调整思路

　　跳出“事业单位”概念框架，从公共服务领域的客观规律出发，结合特定的历史背景和社会现实，对“事业单位”进行重新认识和划分，是破解改革困境、改善公共服务供给的前提。

　　（一）事业单位的本质职能是提供公共服务，政府与事业单位的关系在本质上是政府公共服务职能与其具体实现形式的关系。

　　长期以来，由于“事业”概念与计划经济体制下的“全能政府”定位密切相关，“事业单位”包含了本质职能之外的许多附加意义，边界不清。这是造成过去确定和审批事业单位时标准模糊的重要原因，也是导致事业单位机构臃肿、人员庞杂、关系混乱的重要根源。前期改革将事业单位分为行政管理类、公益服务类和生产经营类，充分说明事业单位是从事行政管理、公益服务和生产经营的混合体。在社会主义市场经济体制下，继续用“事业单位”来界定提供公共服务的社会组织既不科学又不准确。根据市场经济发达国家经验，它们应归属于独立于公共部门（政府）和私营部门（市场）之外的“第三部门”，与政府的关系是在公共服务供给中形成的服务供给者与生产者的关系，本质上是政府履行的公共服务职能与其具体实现形式的关系。

　　（二）公共服务供给不足和不均的根本原因，不是事业单位内部组织管理的低效率，而是公共服务体制机制的不健全。

　　从改革实践看，仅仅局限于事业单位内部组织管理制度的改革，而不解决更深层次、更广范围的公共服务体制问题，结果往往事倍功半。事业单位的弊病以及公共服务领域的许多问题，根源在于公共服务体制不健全，具体表现在：各级政府之间没有形成规范合理的公共服务职能分工和有效的问责制，财政支持力度不足、结构不合理，城乡公共服务制度二元分割、水平差距过大，没有形成多元社会参与机制和有效的监管机制，等等。因此，改善公共服务供给的根本途径是建立健全适应社会主义市场经济发展要求、符合公共服务供给客观规律的体制机制。

　　（三）建设公共服务体制，既要强化政府的主体地位和主导作用，又要明确政府公共服务职能主要体现为保障公共服务供给，而不是直接提供公共服务。

　　公共服务不同于一般的物质生产活动，其特殊性质使得市场缺乏生产动力：有些公共服务具有公共产品和准公共产品的特征，如卫生防疫、灾害控制等，是营利性市场主体不愿从事的；有些公共服务直接涉及群众基本利益和国家发展，如基础教育等，是营利性市场主体干不好的。因此，解决公共服务领域的矛盾和问题，不能单纯依靠市场化改革，而只能主要依靠政府力量。这既是经济社会发展规律的客观要求，也是市场经济发达国家的普遍经验。在当前我国人均收入偏低、区域发展差距较大、社会公共服务资源不足的情况下，尤其应当强化政府公共服务职能。

　　当然，就公共服务生产而言，政府也有低效率、单一化等内在缺陷。根据市场经济发达国家经验，政府公共服务职能应主要体现在政策规划、标准制定、付费和监管上，直接提供的公共服务应仅限于国防等特定领域。在公共服务生产环节，应把强化政府职能与发挥市场作用统一起来，根据具体情况寻找最佳结合点。

　　二、建设公共服务体制：明确目标，统筹推进

　　新时期，应适应完善社会主义市场经济体制和建立责任政府、服务政府、法治政府的需要，围绕基本公共服务的充分、公平供给和整体公共服务水平的提高，构建公益目标明确、投入机制完善、监管制度健全、治理结构规范、微观运行高效的管理体制和运行机制，最终建立与市场经济体制和社会主义初级阶段基本国情相适应的现代公共服务体系。

　　（一）合理界定政府公共服务职能。

　　建立健全公共服务体制，首要任务是强化政府公共服务职能，提高政府公共服务绩效。一要明确社会主义市场经济条件下政府公共服务的范围应当只涉及非竞争性公共服务领域，其核心和重点是密切关系民生的社会保障、义务教育、基本医疗、基础和公益性科学研究等基本公共服务。二要形成不同层级政府间公共服务职责的合理分工。原则上，中央政府应当主要负责公益性覆盖全民的公共服务供给，地方政府主要负责公益性覆盖辖区的公共服务供给，中央和地方共同承担的公共服务事项应明确分工、划清责任。三要选择政府履行公共服务职能的有效方式。应以保障公共服务供给的公平和效率为目标，根据具体公共服务的性质，确定是由政府直接提供还是间接提供。如把可竞争性的服务外包，再由政府“购买服务”；把公共服务补贴以“代金券”的形式直接发放给服务消费者，由他们自己选择服务机构。比如北京市一些区县向老年人发放服务券，老年人可以凭券享受服务商提供的相应服务，提高了老年服务的效率和专业化水平。

　　（二）改革公共服务基本组织形式。

　　在建立公共服务体制的总体框架下，通过综合改革促使事业单位向公共服务组织回归。首先要依据“公益性”标准，充分考虑不同行业、不同层次公共服务的特点以及特定经济社会发展水平下群众对公共服务的需求特点，对事业单位进行归口分类。在此基础上，进一步完善公共服务组织的相关制度，创新机制，提高绩效。一是在法律上区分法人型公共服务组织和非法人型公共服务组织。前者具有独立法人地位、实行独立核算，没有行政级别。教育、卫生、科学、文化等领域绝大多数事业单位都可纳入此类范畴。后者附属、服务于政府机关，没有独立的法人地位，大多数承担行政执法职能的事业单位可以纳入此类范畴。二是健全法定机构的法人制度和法人治理结构，在人才聘用、人事管理、分配制度、业务运作等方面赋予其必要的自主权，同时建立严格的会计、审计和报告制度，构建良好的内部治理关系。

　　从法制建设、税收优惠、财政援助等方面，大力支持参与公共服务提供的民办非营利组织发展。考虑到一些民办非企业单位实际上是以营利为目标的，首先应对其进行甄别，允许其选择按照营利机构（企业）注册或重新登记为非营利组织。对于现有民办非企业单位或事业单位登记为非营利组织的，应实施统一的管理体制，清除不合理的壁垒和限制，真正实现公共服务资源的优化配置与资源共享。

　　（三）建设保障公共服务供给的配套制度体系。

　　一要推进财政管理体制改革。根据社会公共服务的具体情况界定公共服务机构的财政补助范围和标准，按照“政府购买服务”的思路完善预算管理体制。按“受益原则”划分各级财政的公共服务责任，做到公共服务供给的事权与财权一致。二要加快公共服务监管体系建设。从国际经验来看，政府要从烦琐的公共服务生产中摆脱出来，重点从准入、价格、服务质量和竞争秩序等方面对公共服务生产进行监管，推动形成包括明确的法律制度、有力的执行机制、专业化的行业监管机构、多维度的行业自律组织和畅通的消费者监督渠道在内的现代监管体系。三要推进就业与社会保障制度建设。适应建立全国统一的社会保障制度的长远趋势，把改革后的公共服务组织职工纳入城镇基本养老、医疗等保险制度范围，同时充分考虑原事业单位和企业社会保险制度的现实差异，制定一定时期内的过渡性补偿政策。

　　（四）加强公共服务体制建设的综合协调。

　　建设公共服务体制是涉及政府与社会多层面的系统工程，需要站在国家全局而非部门、地区的角度，通盘考虑、科学规划、统筹推进。建议建立统一的公共服务体制规划和协调机制，主要由中央统一部署自上而下推进。同时，由于公共服务的多样性、复杂性，以及不同部门、不同地区处在发展和改革的不同阶段，改革具体措施应根据各行业、各地区的特定情况有区别、针对性地实施。