近来，不少德国政要和主要外交智库纷纷高调表态，德国要放弃“克制外交”，拥抱“有为外交”，将“积极参与塑造世界秩序”。德国外交的这些新理念，特别是有关承担更多国际安全责任的说法，引起了广泛关注。德国外交转型的背景是什么?将如何转型?由于历史因素，欧洲其他国家是否能接受这一转型?

　　当地时间2013年10月3日，德国驻阿富汗士兵撤离。当月月底，德国驻阿军队全部撤离，并将军事基地交由阿方。人民视觉

　　2014年年初，德国新政府重要政治人物在上任伊始就密集表态，外交政策须更加积极进取。德国外交政策理念的转变成为外界热议的焦点。

　　1月29日，德国新任外交部长施泰因迈尔在联邦议会表示，德国要施行积极的外交政策，并在国际争端中扮演重要角色，军事克制固然可取，但不能被误解为置身事外。德国国防部长冯德莱恩在接受德国《明镜》周刊采访时称，“如果一涉及派兵，欧洲的一些国家不经协调就向前冲，另一些却谨慎克制，欧洲将在全球力量角逐中举步维艰。”1月31日，在第五十届慕尼黑安全政策会议上，德国总统高克更是把该国之前在外交政策领域奉行的军事克制描述为道德上的懦夫与不劳而获;同时呼吁德国在国际事务中发挥更重要的作用，为国际安全承担更多责任，其中包括在欧盟和北约的框架下承担更多军事任务。

　　冰冻三尺非一日之寒，德国外交政策经历了一个历史演变过程。

　　二战结束后，德国外交政策一度在“欧洲派”与“大西洋派”之间摇摆不定，或是优先考虑欧洲的联合，或是与美国、北约保持一致。近年来，欧洲已渐渐成为德国外交政策的根本立足点

　　二战结束后，德国被盟军肢解并占领，美苏两大超级大国异军突起。在冷战的大背景下，联邦德国(西德)采取向西方一边倒的策略，希望借助美国之力保证本国及欧洲的安全，并通过与西方的积极合作换取信任，从而实现主权的完善。

　　与此同时，西德主动与法国和解，在萨尔州归属等问题上作出巨大让步，与法国共同启动欧洲一体化进程，以应对超级大国不断上升的影响力。面对两德分裂的状况，时任总理阿登纳认为，德国的统一只有在欧洲一体化的背景下方可实现，权宜之计是发展经济，提高东德民众的向心力，等待国际形势变化。

　　阿登纳战后长期执政，其理念对西德外交政策走向有深刻影响。1949年10月，西德加入欧洲经济合作组织(OEEC)，成为马歇尔计划受援国，经济开始飞速复苏。1954年10月，西德与英美法等国签署《巴黎协定》，正式成为主权国家，并于次年5月加入西欧联盟(WEU)和北约(NATO)。1958年1月1日，有西德参与的欧洲经济共同体(EWG)成立，标志着德国战后外交政策意图的基本实现。一直到80年代末，尽管历届政府在具体政策上有所调整，但基本思路仍遵循阿登纳的理念，即外交政策在“自由—和平—统一”的口号下，侧重于完善主权、推动西欧一体化和国家统一。

　　这一时期，西德外交政策的主要挑战来自于“欧洲派”与“大西洋派”偶尔出现的紧张关系。

　　一方面，西德的政治精英清醒地认识到，西德只有借助整个欧洲方可产生影响力，欧洲是西德利益的根本，因此，“欧洲派”主张加强德法关系，促进欧洲国家联合;另一方面，面对苏东集团的威胁，他们也深知，以美国为首的北约是唯一能够确保德国与欧洲安全的力量，所以，“大西洋派”主张在外交政策上紧跟美国。冷战时期，确保安全是西德外交政策的第一要务，故而在政策实践上，与美国和北约保持一致优先于欧洲联合。反美情绪浓厚的戴高乐担任法国总统时期，西德在欧洲一体化领域裹足不前，欧共体于《罗马条约》签订10年后才正式成立，便是西德外交政策这一立场的明确证据。

　　随着冷战的结束和德国统一的实现，德国的外部安全环境大大改善，自身实力与影响力也得到极大增强，德国对美国与北约的依赖度降低，外交政策的天平开始逐渐向欧洲联合倾斜，“欧洲派”日益占据上风。

　　在德法两国主导下，欧洲一体化进程突飞猛进。1992年，欧盟建立;1999年，欧元区成立。近年来，无论是施罗德政府的疏美亲法路线，还是默克尔政府以“欧洲统一和大西洋伙伴关系”为基石的外交理念，都表明，欧洲已经成为德国外交政策的根本立足点。

　　随着世界格局的变化，德国将政策重点从国内政治经济领域转向国际秩序。如何在军事克制文化与履行盟国义务的巨大张力之中维护本国与欧洲的利益，成为摆在德国面前的新挑战

　　世界格局翻天覆地的变化给德国外交政策带来了新的挑战，即在新形势下如何维护德国与欧洲利益。一方面，冷战结束之后，超级大国力量逐步消退，世界范围内出现大量权力真空地带，现有的国际秩序已无法保证地区安全与稳定，各种形式的危机或冲突层出不穷，严重损害各国利益，世界需要一个新的国际秩序;另一方面，统一的德国作为欧洲最大和世界第四大经济体，被视为建构世界新秩序的重要力量，外界对其期望越来越高，德国的角色已从全球安全的消费者转变成提供者。

　　面对这一挑战，德国的反应相对迟滞。在两德统一后的10年间，德国政策多侧重于国内政治经济领域，直到2001年“9•11”事件之后，才提出新时期外交政策的任务是“国际秩序政策”。其内涵一方面是在国际关系中建构新的行为准则，根据具体情况对发生危机或冲突的国家或地区采取相应措施，如相互监督、核查、法律调解乃至派遣国际维和部队等;另一方面则是防患于未然，致力于改善存在爆发危机冲突等潜在危险的国家与地区的状况，维护和促进世界各地的和平、繁荣与民主。

　　落实这一外交政策新理念的过程并非一帆风顺。要建构国际新秩序，德国一己之力显然不够，除了以欧盟为基石之外，还须借助美国等北约盟国的力量，这就要求德国同样扮演可靠盟友的角色，履行包括参与海外军事行动在内的义务。然而，德国《基本法》虽然允许德国加入以“维护和平”为目的的共同安全体系，例如联合国、北约以及欧盟等，但鉴于二战的惨痛经历，《基本法》也将和平主义确立为其外交与安全政策的根本原则，德国联邦国防军的活动仅限于防卫与救援事务，发动进攻性战争尤其被严格禁止。因此，德国外交政策的新任务持续处于军事克制文化与履行盟国义务的巨大张力之中。

　　尽管德国国内对是否参与盟国的海外军事行动存在巨大争议，但早在1992至1993年间，德国军人就作为医护与后勤人员参与了联合国在柬埔寨与索马里的维和行动。1994年，德国联邦宪法法院裁定，“防卫”不限于德国国境，也包括制止国际间的纷争与危机，联邦国防军可在获得联邦议会的授权后，参与联合国与北约框架内的海外军事行动。自此之后，德国开始在国际安全事务领域扮演越来越积极的角色。波黑战争期间，联合国授权北约进行军事干预，德国不但是负责调解冲突的5国联络小组成员，还在战争结束后首次执行海外长期维和行动。

　　但德国外交安全政策这一系列的调整，始终面临国内和平主义主流民意的抵触，2001年德国再次为履行盟友义务跟随美国出兵阿富汗，使施罗德政府承受了巨大的国内政治压力。2003年，美英绕开联合国对伊拉克开战，施罗德政府迫于舆情公开表示反对，在为其争得国内民众支持的同时，也导致德美关系出现了深深的裂痕。2005年默克尔政府上台之后，虽然积极修补大西洋伙伴关系，却仍然受制于军事克制文化，不仅愈发招致盟国不满，更使得德国在建构国际新秩序方面几乎无所作为。特别是去年，在埃及、突尼斯以及巴以冲突等事件中，德国外长韦斯特韦勒唯一能做的就是到处呼吁以和平方式解决争端，而被外界讽刺为国际政治评论家。

　　战后德国对自身的深刻反省和对欧洲一体化的持续支持与投入，为自己赢得了信任与尊重。能否处理好与欧洲各国的关系，将决定德国外交能否从欧洲走向世界

　　欧债危机以来，德国在欧盟的影响力明显上升。2013年7月20日，德国财长朔伊布勒发表名为《我们不要德国的欧洲》的署名文章，否认德国在欧洲谋求政治领导地位。该文章当天在德国、英国、法国、波兰、意大利和葡萄牙的主流日报上刊发，显然是想打消其他欧盟成员国对德国的担忧。这一政策宣示突显了一个无法否认的事实，即德国在欧洲“重新崛起”。仅仅几年前，“欧洲的德国”或“德国的欧洲”这类说法还仅限于象牙塔内的理论探讨，学术界更多是从文化与文明发展的角度来看待德国与欧洲的关系，而欧债危机以来“德国的欧洲”真正成为了政治家们需要认真思考和面对的现实问题。

　　许多观察家特别是德国人并不认为“德国的欧洲”已经或将会成为现实。在他们看来，德国虽然经济实力强大，是欧洲债务危机应对机制最重要的支撑者，但是德国并没有必要将其转化为政治上的霸权。另外，欧盟层面的制度安排也将逐渐削弱德国的权力。又由于德国与欧洲重债国关系紧张，其影响力实际上在欧债危机中受到了损害。

　　《经济学家》杂志的一篇评论文章将德国称为“不情愿的霸权”，言外之意是德国的领导地位是形势所迫。事实上，德国早已不是“不情愿的霸权”，对欧洲的领导比之前更为自信从容，不再故意保持克制的姿态，愿意承担更多的责任。欧盟的其他成员国也并未真正反感或怀疑德国的领导地位，对德国有不满情绪的国家也主要针对其倡导的紧缩政策，而非德国在欧洲的领导地位本身。可以说，战后德国半个世纪以来对自身的深刻反省和对欧洲一体化持续的支持与投入，为自己赢得了信任与尊重。这也是为什么一直与德国暗中较劲中东欧领导权的波兰也公开呼吁德国在欧洲承担更大的领导责任。

　　欧洲的领导地位仅仅是德国外交转型的一个近期目标，或者说这是水到渠成，因为德国在欧洲的重要地位并非始于欧债危机，它不过是提供了一个让德国从幕后走到前台的契机。德国更为远大的目标是“积极参与塑造世界秩序”。这一提法引起了许多外交政策分析人士的兴趣，对此也有许多的解读和猜测，但是无论德国未来将要如何“塑造世界秩序”，德国的政治经济精英非常明白一点：德国今天的繁荣与强大源自欧洲一体化事业，是欧洲一体化的种种制度安排放大和拓展了德国的国际影响力。(中国社会科学院欧洲研究所 胡琨，中央党校国际战略研究所 赵柯)

　　观点：双重矛盾掣肘外交转型

　　在外交实践中，德国政府的决策往往面对两组矛盾：一是德国民众长期以来形成的和平主义传统与其盟国期望德国向海外派遣军事部队执行任务的矛盾;二是美国领导的盟国军事行动与联合国维和行动宗旨或国际法原则不符的矛盾。

　　在德国民众对德国外交的理解中，克制文化十分深厚，其核心是和平主义和自我约束的外交取向。联邦德国的和平主义具有特殊之处，它建立在对纳粹历史深刻反思的基础之上，是以普遍的社会运动形式表达对德国历史上军国主义传统的反叛。德国政治家维利•勃兰特的名言“决不允许从德国的土地上引发战争”具有广泛的民意基础。德国民众普遍认为，德国不仅不应推行美国那样的大国外交，而且必须摈弃运用军事手段达成外交目的，其民意从根本上排斥各类盟国军事行动。

　　1992年前南斯拉夫内战爆发，德国联邦国防军参与联合国维和行动，在国内引起轩然大波，民众批评科尔政府使德国外交“军事化”。1999年的科索沃战争是德军在二战后首次参加的战争，施罗德因此一度被国内舆论称为“战争总理”。“9•11”事件后，德国军队被派往阿富汗，国内一片反对之声，阿富汗战争造成的伤亡令德国民众更加厌战。由于缺乏社会共识和民意基础，在德国新一届政府的联合执政协议的措辞中，也只是非常隐晦地提到“联邦国防军在世界范围内保卫自由与和平”。

　　上世纪90年代，德国国内曾对国家外交的连续性问题进行过激烈讨论。进入21世纪以来，德国政治精英阶层虽分属不同政治阵营，但基本都开始认同德国应以正常国家心态承担国际责任，必要时在国际法和国内法允许的情况下向海外派遣德军执行任务。然而，精英见识却始终不为国内大众所理解，不仅所有要承担联盟义务的外交政策都得不到国内支持，而且德国军队的海外军事行动在民意中始终是负面评价。出于内政考虑，德国政府在一系列重大国际危机中的决策都表现得瞻前顾后。

　　德国总统高克年初在慕尼黑安全政策会议上的讲话目的，是要激发新一轮有关德国外交的国内大讨论。近两年来，在德国应对欧债危机和利比亚战争决策行为的激发下，德国国内持续着关于其外交是否“丧失方向”“战略迷失”和“缺乏共识”的争论。在欧洲政策上，德国国内很多人批评决策者逃避对欧洲一体化负有的特殊责任，因迁就民意而丧失盟国信任。2011年3月17日，在联合国安理会针对利比亚的新制裁决议表决中，德国投下弃权票，公然背离西方阵营，更是前所未有的外交举动，德国国内对此争论不断。

　　但是，反对者称，德国外交不能背离连续性原则。传统上，德国外交始终把保持连续性作为其政治正确的标志，它意味着德国是西方阵营中的一员、恪守多边主义和国际法原则、坚持使用非军事手段。德国外交欲成功转型，在国内层面，政治精英需要与民众进行有效沟通，才能最终凝聚足够的民意支持。做到这一点并非易事。(外交学院外交学副教授、察哈尔学会高级研究员 熊炜)

　　国际回声

　　德国作为欧盟最大经济体，过去在外交政策上不够活跃，没有发挥与“经济超级大国”相称的作用。不仅在德国国内，在欧盟内部也有人对此提出质疑。当前可以说德国外交进入了苏醒时刻，政治家做出了坚定承诺。可以期待德国今后会在一系列地区问题上更自信、更强势地发挥作用。尽管如此，德国朝野对是否需要、如何开展“有为外交”还没有形成统一认识。我们需要一场公众大辩论，分析我们的外交战略是什么、优先方向在哪里。现代国家的外交政策要成功，公众应当参与进去。

　　——贝塔斯曼基金会美国部执行主任安妮特•霍伊泽尔

　　俄罗斯在克里米亚的行动使柏林陷入两难。它必须在外交雄心和传统政策间寻找平衡，一方面维持西方关于国家和法律的价值原则，另一方面保持同俄罗斯的权力政治关系。形式上看，德国支持西方反对俄罗斯控制乌克兰的立场是清晰的，但它力图留出同俄罗斯的对话空间，这已经是数十年来的外交传统。

　　——欧洲外交关系协会俄罗斯问题专家约瑟夫•亚宁

　　国际国内形势的变化要求德国承担更多国际责任。首先是美国外交收缩，无力帮助欧洲解决所有问题，其次是国际金融危机和科技发展使主权国家面临全新挑战，最后，德国是全球化中少数受益国之一，需要采取行动维护和平、开放和自由的国际秩序。

　　——德国科学和政治基金会与德国马歇尔基金会合著《新力量 新责任》

　　德国谈论积极有为外交的原因，不仅在于美国和俄罗斯战略格局的变化，还在于其有引领欧洲一体化的考虑。德国只有扩大在欧洲的作用，才能更好维护自身利益。但在过去6年里，它在经济议题上取得的成功有限。欧盟是一个经济体，但经济对欧洲而言，已经从凝聚力变成了离心力。欧洲的实验必须加入新内容，也就是军事政治关系。短期看，这会让德法关系更紧密;长期看，这可能埋下不和谐因素。当然，德国还没有到真正采取军事行动的地步，只是用模糊的形式做出姿态，从而产生一定的政治影响力。

　　——美国情报战略预测公司主席乔治•弗里德曼

　　(驻德国记者管克江采访整理)

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