重在做强基层

　　“基础不牢，地动山摇。”30多年的改革开放，任何级别的政府干部都明白这八个字的分量。令人遗憾的是，现实中，县乡尤其是乡村，权力上收，财力弱化，基层贫弱一直是较为普遍的现象。本文来源：瞭望观察网

　　对此，不少专业研究人士将其归罪于财税体制改革的不完善，或者省级以下分税制改革的不彻底，更或者是地市财税的“挑肥拣瘦”等等客观原因。然而，在一域之内谋划发展重心和利益分配格局时，地方主官能够有做强基层的全局胸怀、主动精神和改革胆略，同样重要，同样可能因此扭转局面。

　　近年来，黑龙江省经济社会发展，走得较为艰苦。但《瞭望》新闻周刊记者调研中发现，该省也有一些曾经的落后地区，通过大胆改革，经济社会发展逆势而上。比如绥化地区，三年来结合本地实际，创新“乡镇村经济”和“异地经济”，“关键一招”就是壮大县乡经济、做强基层财政。

　　2011年初，担任过宾县和双城两任县委书记的朱清文履任绥化市委书记，深刻地感受到，乡村是当前财政支出的沉重负担，仅靠上级财政和转移支付，只能维持，难言发展。只有将基层改变为地区经济发展财源建设的主要生长点，乡村才能彻底走出困境。

　　“乡镇村经济”的创新之处在于，乡村招到的项目，地方财税收入归乡镇或用于村集体，建立税收分成向农民、农村倾斜机制;“异地经济”核心思路是，资源禀赋和地理条件差的县乡，可以跨乡跨县将其招商项目落户在发展条件优越的地区，两地之间按比例财税分成。一域之内，资源优势贫县富县共享，创造了一条劣势地区依靠自身招商创业、创造财富、加快发展、缩小差距的新路子。

　　如此激励下，绥化的县乡工业经济发生了翻天覆地的变化。2011--2013年，绥化市共上投资千万元的乡镇村项目1120个，总投资630亿元。乡镇财政收入保持60%以上增长，收入超千万元乡镇达65个，超亿元乡镇达6个。即使形势严峻的2014年，乡镇村经济仍然保持攀升态势。1--10月份，绥化规模工业增速13.6%，超过全省增速11.2个百分点，工业增加值仅次于大庆和哈尔滨。

　　作为省级贫困县，绥化青冈县委书记王雪峰告诉本刊记者，近年来，正是乡镇村经济支撑了青冈这个“弱县薄地”逆势上行。在全省艰难的2014年，青冈县GDP增长7.3%，财政总收入实现增长14%，固定资产投资增长10%，城镇居民收入和农民人均纯收入均增长15%，发展态势位居全省前列。

　　采访中，本刊记者在辽宁本溪满族自治县也遇到了类似故事。本溪县“八山一水一分田”，全县人口30万人，其中农业人口20万人，山区农村看病难的问题一直较为突出。2005年，地方预算收入只有1.3亿元的情况下，时任本溪县县长的李景玉就下定决心推动城乡医疗卫生体制改革，从“抢救”功能日渐萎缩的乡镇卫生院开始，一点一点往前拱。

　　2011年担任县委书记后，本溪县的财税收入规模扩大，本溪县医改的投入也逐步加大。这期间，本溪县咬紧医改不松劲，不但理顺了乡镇卫生院管理体制，稳定了卫生院队伍，还健全了覆盖全县的120个村卫生所，形成了较为完善的县乡村三级卫生服务网络，基本解决了乡村“看病难”的问题。

　　难能可贵的是，李景玉离任后，2013年履任县委书记的于庆伟继续接棒笃力深化本溪县医改，到2014年3月1日，全县卫生院和村卫生所全部实施国家基本药物制度，又大大缓解了乡村居民“看病贵”的问题，而且把医改延伸到了公立医院改革。这种做强基层的勇气和胆略，使得这个经济发展在全省并不起眼的民族自治县，走在了全国医改的前列。

　　冀盼依法改革

　　采访中，《瞭望》新闻周刊记者不断把社会舆论指责基层干部落实改革存在“懒症”、“惰政”的疑问抛给这些县委书记，他们大多并不争辩，并且不否认有此类现象，但同时也讲出了当前改革落实中不少客观现实矛盾：

　　一者，重点突破与系统推进的矛盾。从改革全局来看，重点领域“牵一发而动全身”，关键环节“一子落而满盘活”，以这些重点领域和关键环节为突破口，可以对全面改革起到牵引和推动作用。但基层落实中发现，有些改革之间关联性和耦合性研究还不够，局部突破了，但全局尚未配套，影响改革实效。本文来源：瞭望观察网

　　比如工商登记制度改革，现在工商管理部门落实很快，改革也很彻底，这就对多部门联合监管提出了更高要求。但是，工商与质检、税务、公安、银行、金融机构等职能部门的数据共享和交换机制还未建立，相关部门后期监管的措施也还没有出台，基层政府如何执行?再比如行政审批制度改革，审批职能进一步归并，审批流程也进一步简化，则更需要政府加强后续监管，但社会信用体系尚未跟进，基层政府如何有效监管?

　　二者，基层力量配置与改革的要求不匹配。根据市场化改革的要求，要把该由市场决定的事交还给市场,把该由社会承担的事交给社会组织，但从全国县级层面来看，社会组织发育滞后，社会服务承接能力明显薄弱。又比如，审批制度改革后，更加重视事中事后监管，尤其是行政执法方面，城管执法人员不足。然而，省里又对执法公务人员编制暂停审批，造成专业执法队伍欠缺。

　　三者，重大项目审批难问题。国家发展改革委投资司一位负责人日前公开介绍说，目前项目审批核准制所涉前置审批和前置手续，大数是50项，按行政许可法的要求，每一项20天，可以延长到30天。这意味着，50乘以20就是1000天，乘以30就是1500天。面对市场主体，基层政府对此无能为力。

　　这些矛盾从另一个层面反映出，部门权力和部门行为对基层政府的改革形成了强烈的影响。一位县委书记对此深有体会，“一方面，部门将责任无限向下推，用行政命令代替政府职能;另一方面，基层政府权责不对称，责任越来越大，权限越来越小，限制了基层自下而上的改革活力和改革空间。”

　　也因此，与县委书记交流过程中，《瞭望》新闻周刊记者意外发现，这个被社会舆论认为惯于发号施令的群体，最头痛、最反感的竟然就是行政命令。他们普遍对关于全面推进依法治国的十八届四中全会《决定》更为期待，好几位县委书记都向本刊记者强调，“新一轮改革，一定是全面依法治国基础上的全面深化改革，而不能再用行政命令推动改革。”

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