深圳经过酝酿20年,在全国首推公务员分类管理,行政执法、专业技术类岗位建单独晋升渠道,待遇与行政级别脱钩
即便考上也不再具有官的权力,新进公务员全部实行聘用制,聘期一般3年,这还是原来的公务员吗?
此次改革小组成员欧阳坚说,对大量长期压在副科、正科两级得不到升迁的基层公务员来说,改革“增加了一种激励机制”
专家分析指出,深圳模式“迟早推广至全国”。对于根深蒂固的“官本位”意识、对于高烧不退的“考公热”,此举将意味什么?
3月19日上午,深圳市体育馆人头攒动,一批年轻人拿着一摞证件接受资格审查,他们报考了深圳市行政执法类聘任制公务员。
“这还是不是公务员啊?”暨南大学研究生陈城惊诧地发现,当公务员多了“行政执法类”、“聘任制”这样的前缀,公务员已经不是原来的公务员了。
深圳近日推进公务员分类管理改革,将公务员划分为综合管理、行政执法、专业技术三类,后两类建立独立的晋升渠道,待遇与行政级别脱钩,不再走“官道”。
聘任制改革同时推进,对于新招的公务员,将采用聘用制,试用期6个月,聘期一般3年。
“考上了公务员原本意味着做官,捧上了铁饭碗。”陈城说,现在完全不是那么回事了,即便考上了公务员,也不再具有官的权力,也并不意味着终身衣食无忧。
“官本位”意识成改革最大阻力
深圳从来不乏改革故事,这一次,深圳成为全国第一个实行公务员分类管理的城市。
2.4万名来自公安、规划、国土、税务、城管等10个部门的执法人员,被归为“行政执法类”公务员,统称“执法员”。气象局16名气象预报、信息网络人员归类“专业技术”。两者之和约占深圳公务员的七成。
他们不走“官道”,每个人的职责都是执行,不具备“官”的决策权力。
但他们拥有独立的晋升渠道,如“执法员”设7个职级,由高至低为:一级执法员、二级执法员……七级执法员。各职级间无上下级关系,一级执法员也无权领导七级执法员。
“官权”掌握在那些带“长”的人手中,如局长、处长、科长,而他们都属于综合管理类公务员。
由于职级能不能晋升全凭个人业绩,各层次“执法员”发展机会均等,很多基层执法员对此十分欢迎。
中山大学政治与公共管理学院教授陈天祥认为,公务员分类管理的一大好处就是冲淡了官本位。“在大学,只要学问好就受人尊重,中山大学就有很多老师不愿做官,有人当了几年官后就辞职了。同样的道理,只要执法水平高,能成为高级执法员,同样值得佩服,没必要争着当科长、处长。”
也有人有些抵触。深圳市人力资源和社会保障局公务员处的欧阳坚是此次改革小组的成员之一,他表示以前基层级别低,晋升空间小,现在基层和机关拉平,各层次公务员机会均等,涉及到利益的重新分配。
可是,一些基层公务员对此也持异见。欧阳坚称,“官道”被堵死,让一些公务员很失落。“官位就像悬在面前的一个饼,看起来很诱人,但实际上很虚幻,抢到的只是个别人。既便如此,一下子把这个饼拿掉,很多人还是会感到不适应。”
根深蒂固的“官本位”意识,是分类改革的最大阻力,有人不停地问:“三级执法员到底是不是处级干部呢?”
分类管理只是一味“安慰剂”?
尽管深圳喝了“头啖汤”,但依然被指过于保守。
“深圳将公务员分为三类,这种划分依然很粗放。”陈天祥认为深圳的步子可以更大一点,将类别划分得更细一点,否则很难达到分类管理的目的。
公务员制度发展之初,政府职能比较简单,公务员多为通才。随着政府职能扩张,社会分工越来越细,越来越强调公务员的专业水平。分类管理的主要目的就是加强公务员的专业化建设,提升工作效率。“分得越细,越有利于科学管理。”
对此,张成刚颇有感触:“在公安机关,有的人搞户籍,有的人搞刑侦,还有的人今天写材料,明天去执法,如果只是笼统地归为执法员,不进一步细分,仍难做到科学管理。”
“拿同一套标准如何考核不同性质的职位?考核不了,好坏就只能由领导说了算。”陈天祥说,在这种粗放的管理模式下,干活不积极,搞关系积极,潜规则就是这么来的。
美国上世纪50年代就将公务员分为“一般行政类”和“技艺保管类”,仅前者就分为23个职组,524个职系,18个职等。英国、香港、新加坡等地也分得很细。
对此,深圳市人力资源和社会保障局局长王敏坦诚,目前的划分的确比较粗放,接下来会在三大类中作进一步细分。“改变长期以来形成的‘大一统’的行政文化有个过程,必须考虑平稳过渡,难以一步到位。”
而中国人民大学政治学系教授张鸣则担心,公务员分类管理只是一味“安慰剂”。在发达国家,公务员所得到的好处,基本上都体现在职级高低上。但在中国,一个公务员有没有官位,含金量大为不同,因为职级带来的工资提升,比起官位带来的各种有形无形的好处,“简直就没法比,说天壤之别,一点都不过分”。
欧阳坚回应说,官位的含金量的确很高,但能当官的只是少数人。深圳人社局发现,很多公务员20多岁时工作很有冲劲,但到了30多岁,一旦发现升官无望就开始混日子。
“基层大量公务员压在副科、正科这两级,长期得不到升迁,觉得和机关比很吃亏,非常影响士气。由于体制的压制,要让他们一直保持旺盛的精力不现实。”欧阳坚说,这就是所谓的“天花板现象”,而分类管理则在官位之外增多了一种激励机制。
历史上,针对国家干部的分类管理取得了成功。上世纪80年代末,国家干部队伍达2900万人,机关、企业、事业干部都在里头。此时,国企改革已经开始,需要落实用人自主权,国家干部缺乏分类管理的弊病开始显现。
为此,当时的人事部将国家行政机关的干部单列出来,专门搞一套管理体系,企事业干部另搞一套,这为企事业单位的发展释放了巨大自由。“对国家干部进行分类管理,与今天公务员分类改革一脉相承。”陈天祥说。
“分类管理还是有效的。”欧阳坚认为,一个很明显的例子是为警力下沉提供了体制保障,“以前公安机关的资源都往机关倾斜,而现在的统计显示,93%的警察在一线。”
聘任制难以激起“鲶鱼效应”
聘任制,是此次深圳公务员改革的又一亮色,深圳将争取每年补充约1000名聘任制公务员。
与传统的委任制公务员相比,聘任制公务员的出口大大拓宽,用人机关与聘任制公务员协商一致,就可以解除聘任合同。“公务员这个饭碗是很好,但并非只能由你来端。”欧阳坚说,“以前要开除一个人很难,除非他触犯了刑律。”
深圳在分类管理的同时实行聘任制,以期两者合力产生更好的激励效果。
深圳从2007年1月开始了公务员聘任制的试点工作,并招聘了两批共53名聘任制公务员,但聘任制的威力没有发挥出来。“因为那时聘任制公务员缺乏晋升通道,又缺乏科学的考评机制,很难做到能进能退。分类管理则解决了这些问题。”
另一方面,聘任制也将助力分类管理的推进。“如果说分类管理是确保公务员能上能下,那么聘任制则是确保能进能出,公务员不求上进,就将被请出队伍。”深圳人社局公务员管理处处长孟漫表示。
虽然聘任制公务员被形容为“瓷饭碗”,但人们依然趋之若鹜。深圳此次聘任制公务员招考,平均每个职位超过115人参与角逐,创历史新高。
很多人期待这些聘任制公务员能激起“鲶鱼效应”,激励委任制公务员的工作热情。但深圳方面认为“鲶鱼效应”可能会有,但没必要高估。
“委任制公务员和聘任制公务员按照不同的机制来管理,是装在不同鱼缸里的两种鱼,不管你鲶鱼如何闹腾,对装在另一个鱼缸的沙丁鱼无法起到激活的作用。”王敏认为,沙丁鱼可以透过玻璃缸看到鲶鱼的一举一动,多少会有所触动。
前些年,政府雇员制风行一时,其中就有著名的“深圳模式”。聘任制公务员和政府雇员有何区别?
王敏称他们完全不是一回事,前者公务员的身份并没变,只是变终身制为合同制。而雇员主要是工勤人员,如司机、杂工等。“招聘雇员主要是为了节省成本,不排除有些单位的雇员干着公务员的活,但这种局面会逐步理顺。”
有些考生担心,聘任制公务员会沦为“二等公民”。对此,王敏表示,当聘任制公务员占少数时,有这种感觉很正常,但随着数量的增多,这种感觉就会消失。“对于新进公务员,都将采用聘用制,总有一天,深圳聘任制公务员会成为主流。”
“迟早会将分类管理推广至全国”
无论如何,深圳迈出了公务员分类管理的步子。这一步,深圳花了20年,早在1990年,深圳就以香港为标本,进行公务员分类管理研究。
孟漫称,当时深圳就发现分类管理是世界潮流。西方国家常将公务员分为政务官和事务官,政务官负责制定政策,并随政党进退而进退；事务官负责执行政策,不与内阁共进退。深圳的行政执法、专业技术类公务员可以算是事务官。
但1990年,我国尚未确立公务员制度,分类管理也无从谈起。直到2005年,《公务员法》公布,将分类管理确立为公务员管理的一项基本原则,规定公务员职位类别划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类。
分类管理试点工作也同步进行,国家质检总局在江苏等五省区的质检系统推行质量技术监督官和检验检疫官制度。当时的人事部解释,“两官”制是行政执法类公务员改革的“试验田”。另一块“试验田”是在专业技术类公务员领域,人事部与公安部决定在全国公安机关刑事科学技术、技术侦查队伍试行分类管理。
如今,国家正在加紧推进公务员分类管理,王敏透露,2008年8月,深圳被确定为全国唯一的公务员分类管理改革地方试点城市,此后国家人力资源和社会保障部多次催促深圳抓紧试点,部里多名领导多次来深圳指导试点工作。
去年九月,党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确提出“深化干部分类管理改革,完善公务员制度”。欧阳坚分析,将分类管理写进这么重要的文件,说明中央看到了其必然性。“从‘大一统’到分类管理,从技术层面讲并不难,最难的是观念的转变,中央定调来推进,观念转变会更快。”
“质检是垂直管理,公安是半军事化管理,上面控制得都比较紧。现在深圳这样一般意义上的政府部门也能推进,说明国家有意拓宽分类改革的广度。”陈天祥认为照此趋势,国家迟早会将分类管理推广至全国。
深圳的改革消息一经传出,深圳人社局的电话就响个不停,吉林、成都、山东东营等地纷纷索取改革方案,以供借鉴。不久,佛山也表示将于今年探索实施公务员分类管理。“综观《公务员法》,最大的亮点就是分类管理和聘任制,至今五年,到出成果的时候了。”欧阳坚说。
王敏希望国家在更多的城市试点,那样深圳就不会感到势单力薄,也将有利于分类管理改革更加深入推进。
