勇于碰硬

　　见到肃宁县委书记杨双桥，是在该县师素镇的现场办公会上。这位三中全会后履任肃宁“一把手”的主官，年底最关心的不是气氛紧张的GDP，而是全县253个村的“村代会”换届，“村民代表大会换届工作做得好与坏，直接影响着‘四个覆盖’的成效和全县下一步工作的成败。”

　　肃宁全县35万人，29万在农村，三农问题和乡村治理成了其改革发展的“牛鼻子”。为了扭转农村社会管理“一盘散沙”的局面，“把农民重新组织起来”，原本准备2009年发力产业转型升级的肃宁县委班子，果断将工作重心切换到了乡村治理模式创新这个“硬骨头”上。

　　“只有把农村这一头护住了，才能把我们肃宁发展稳定的大局护住。”在当时县委书记安伟华的带领下，全县干部群众闯出了“四个覆盖”的农村治理新模式：通过基层党组织、经济合作组织、基层民主政治组织和群众性平安组织的全面覆盖，把农民全部纳入组织体系当中，化解各类矛盾，提供致富载体，实现了农村稳定发展。

　　其中，肃宁关键在于创新了村民代表大会这个基层最高权力机构，解开了党组织和村民委员会的“死扣”，做实了村民监督委员会的民主监督，构建起“党组织领导、村代会决策、村委会执行、村民监督委员会监督”的村级治理新架构，让过去畸化为“村官自治”或村委会“家族化”、“朋党化”的“村民自治”，真正回归到老百姓当家做主。

　　2013年，随着安伟华的离任，与其搭班子的杨双桥接手肃宁改革大局，继续推动“四个覆盖”的体制机制化，使得这套乡村治理模式日渐成熟。对于这场改革“接力赛”，杨双桥的解释很简单，“四个覆盖”，上级文件和会议没有提过，这是肃宁改革实践中提炼出能够解决实际问题的一整套乡村治理的方法论。只要这样干下去，坚信可以破解“三农”这道难题。

　　经过两任县委班子的接力攻坚，五年来，“裘皮之都”肃宁的发展局面豁然开朗，摆脱了过去依靠简单做大经济“单腿蹦”的被动局面，一举实现了经济社会“两条腿跑步”：

　　一方面，肃宁农村治安案件下降了49%，刑事案件下降了36%，农村信访量下降了72%;另一方面，全县农村经合组织从最初的142家增加到目前的624家，农业产业化率达到79.7%，农民纯收入从2010年的5711元增加到2014年的近1万元，四年翻了近一番;四年间，全县GDP从2010年的90.8亿元增加到2014年的138亿元，财政收入从10.6亿元增加到19.3亿元，同比增长15.7%。

　　2011年7月，时任中央政治局常委、中央书记处书记的习近平获悉肃宁改革详情，对“四个覆盖”作了一段精彩而准确的批示：“把分散农民重新组织起来，是加强农村社会管理，推进农村发展的现实需要。肃宁县推进‘四个覆盖’进一步健全了农村基层组织群众、宣传群众、服务群众的组织体系，对加强农村社会管理、推进社会主义新农村建设具有重要意义。效果也不错，值得总结推广。”

　　重在做强基层

　　“基础不牢，地动山摇。”30多年的改革开放，任何级别的政府干部都明白这八个字的分量。令人遗憾的是，现实中，县乡尤其是乡村，权力上收，财力弱化，基层贫弱一直是较为普遍的现象。本文来源：瞭望观察网

　　对此，不少专业研究人士将其归罪于财税体制改革的不完善，或者省级以下分税制改革的不彻底，更或者是地市财税的“挑肥拣瘦”等等客观原因。然而，在一域之内谋划发展重心和利益分配格局时，地方主官能够有做强基层的全局胸怀、主动精神和改革胆略，同样重要，同样可能因此扭转局面。

　　近年来，黑龙江省经济社会发展，走得较为艰苦。但《瞭望》新闻周刊记者调研中发现，该省也有一些曾经的落后地区，通过大胆改革，经济社会发展逆势而上。比如绥化地区，三年来结合本地实际，创新“乡镇村经济”和“异地经济”，“关键一招”就是壮大县乡经济、做强基层财政。

　　2011年初，担任过宾县和双城两任县委书记的朱清文履任绥化市委书记，深刻地感受到，乡村是当前财政支出的沉重负担，仅靠上级财政和转移支付，只能维持，难言发展。只有将基层改变为地区经济发展财源建设的主要生长点，乡村才能彻底走出困境。

　　“乡镇村经济”的创新之处在于，乡村招到的项目，地方财税收入归乡镇或用于村集体，建立税收分成向农民、农村倾斜机制;“异地经济”核心思路是，资源禀赋和地理条件差的县乡，可以跨乡跨县将其招商项目落户在发展条件优越的地区，两地之间按比例财税分成。一域之内，资源优势贫县富县共享，创造了一条劣势地区依靠自身招商创业、创造财富、加快发展、缩小差距的新路子。

　　如此激励下，绥化的县乡工业经济发生了翻天覆地的变化。2011--2013年，绥化市共上投资千万元的乡镇村项目1120个，总投资630亿元。乡镇财政收入保持60%以上增长，收入超千万元乡镇达65个，超亿元乡镇达6个。即使形势严峻的2014年，乡镇村经济仍然保持攀升态势。1--10月份，绥化规模工业增速13.6%，超过全省增速11.2个百分点，工业增加值仅次于大庆和哈尔滨。

　　作为省级贫困县，绥化青冈县委书记王雪峰告诉本刊记者，近年来，正是乡镇村经济支撑了青冈这个“弱县薄地”逆势上行。在全省艰难的2014年，青冈县GDP增长7.3%，财政总收入实现增长14%，固定资产投资增长10%，城镇居民收入和农民人均纯收入均增长15%，发展态势位居全省前列。

　　采访中，本刊记者在辽宁本溪满族自治县也遇到了类似故事。本溪县“八山一水一分田”，全县人口30万人，其中农业人口20万人，山区农村看病难的问题一直较为突出。2005年，地方预算收入只有1.3亿元的情况下，时任本溪县县长的李景玉就下定决心推动城乡医疗卫生体制改革，从“抢救”功能日渐萎缩的乡镇卫生院开始，一点一点往前拱。

　　2011年担任县委书记后，本溪县的财税收入规模扩大，本溪县医改的投入也逐步加大。这期间，本溪县咬紧医改不松劲，不但理顺了乡镇卫生院管理体制，稳定了卫生院队伍，还健全了覆盖全县的120个村卫生所，形成了较为完善的县乡村三级卫生服务网络，基本解决了乡村“看病难”的问题。

　　难能可贵的是，李景玉离任后，2013年履任县委书记的于庆伟继续接棒笃力深化本溪县医改，到2014年3月1日，全县卫生院和村卫生所全部实施国家基本药物制度，又大大缓解了乡村居民“看病贵”的问题，而且把医改延伸到了公立医院改革。这种做强基层的勇气和胆略，使得这个经济发展在全省并不起眼的民族自治县，走在了全国医改的前列。

　　冀盼依法改革

　　采访中，《瞭望》新闻周刊记者不断把社会舆论指责基层干部落实改革存在“懒症”、“惰政”的疑问抛给这些县委书记，他们大多并不争辩，并且不否认有此类现象，但同时也讲出了当前改革落实中不少客观现实矛盾：

　　一者，重点突破与系统推进的矛盾。从改革全局来看，重点领域“牵一发而动全身”，关键环节“一子落而满盘活”，以这些重点领域和关键环节为突破口，可以对全面改革起到牵引和推动作用。但基层落实中发现，有些改革之间关联性和耦合性研究还不够，局部突破了，但全局尚未配套，影响改革实效。本文来源：瞭望观察网

　　比如工商登记制度改革，现在工商管理部门落实很快，改革也很彻底，这就对多部门联合监管提出了更高要求。但是，工商与质检、税务、公安、银行、金融机构等职能部门的数据共享和交换机制还未建立，相关部门后期监管的措施也还没有出台，基层政府如何执行?再比如行政审批制度改革，审批职能进一步归并，审批流程也进一步简化，则更需要政府加强后续监管，但社会信用体系尚未跟进，基层政府如何有效监管?

　　二者，基层力量配置与改革的要求不匹配。根据市场化改革的要求，要把该由市场决定的事交还给市场,把该由社会承担的事交给社会组织，但从全国县级层面来看，社会组织发育滞后，社会服务承接能力明显薄弱。又比如，审批制度改革后，更加重视事中事后监管，尤其是行政执法方面，城管执法人员不足。然而，省里又对执法公务人员编制暂停审批，造成专业执法队伍欠缺。

　　三者，重大项目审批难问题。国家发展改革委投资司一位负责人日前公开介绍说，目前项目审批核准制所涉前置审批和前置手续，大数是50项，按行政许可法的要求，每一项20天，可以延长到30天。这意味着，50乘以20就是1000天，乘以30就是1500天。面对市场主体，基层政府对此无能为力。

　　这些矛盾从另一个层面反映出，部门权力和部门行为对基层政府的改革形成了强烈的影响。一位县委书记对此深有体会，“一方面，部门将责任无限向下推，用行政命令代替政府职能;另一方面，基层政府权责不对称，责任越来越大，权限越来越小，限制了基层自下而上的改革活力和改革空间。”

　　也因此，与县委书记交流过程中，《瞭望》新闻周刊记者意外发现，这个被社会舆论认为惯于发号施令的群体，最头痛、最反感的竟然就是行政命令。他们普遍对关于全面推进依法治国的十八届四中全会《决定》更为期待，好几位县委书记都向本刊记者强调，“新一轮改革，一定是全面依法治国基础上的全面深化改革，而不能再用行政命令推动改革。”

　　县委书记的创新困惑

　　面对2015年全面深化改革的“关键之年”，来自沿海地区的一位县委书记在受访中向《瞭望》新闻周刊记者讲述了自己在具体工作中几个“仅靠基层力量无法解决的问题”：

　　一是对改革风险把握不准。现在中央要求对看准的事情要大胆地试、大胆地闯，基层也在呼吁上级部门放权，但是担心这种试和闯就在于怕违法违规。因此，一遇到法律政策瓶颈，就不敢突破，也造成少数干部惧怕和排斥改革。主要是改革风险一旦是负面的，就会对改革者产生影响，甚至危及政治生涯。

　　二是感到改革压力较大。主要担心改革的实效与群众期盼还有不少差距，特别是财政预算制度、户籍制度、城乡统筹等一系列改革实施后，基层在基础设施建设、公共服务配套、社会保障等方面财政压力等问题日益突出。

　　三是不知道改革的边界在哪里。现在中央已经明确了深化改革的总体部署，明确了顶层设计，省、市也基本明确了改革的方向和范围，但县一级层面对改革的边界还是比较迷茫，不知道哪些根据上级部署执行即可，哪些领域可以积极探索、先行先试。

　　四是有些改革基层虽有动力却没权力。比如，推进海洋资源配置改革，自2011年底其所在县成为国家海洋综合管理创新试点县以来，国家海洋局、省市海洋与渔业局等上级主管部门均表示支持该县开展海洋管理创新，鼓励先行先试，但并没有给予相应的政策。该县选取开展的海域储备试点，去年上半年就已向上级海洋局提出海域使用权储备申请，但至今尚未批复;无居民海岛开发中遇到的最大问题是海岛使用权证不能像土地证一样分割出让，影响开发建设，国家海洋局、省海洋局也看到此问题，但仍比较慎重。

　　“长此以往，当基层发现问题时，不是考虑如何破除制度障碍，使生产活力得到及时解放，为上级改革提供‘样本’，而是更寄希望于顶层设计。”他希望从2015年开始，自己的这些担心都能逐步得以消除。(记者王健君)

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