针对存在的问题,有学者提出,应加重复议机关的外部法律责任,对经过复议的案件,无论复议机关是否“改变”,只要提起诉讼,“一律”将复议机关作为被告。
对此,与会学者中则有不同看法。“复议机关为了怕当被告而不改变错误的行政行为,这种情况多不多?目前没有数据来支持。”全国人大常委会法工委行政法室处长童卫东说。西北政法大学教授王周户也认为,行政复议的核心功能是解决行政争议,因此,不以复议机关为被告应该更符合制度设计功能的性质。
马怀德则表示,曾接触过一些行政机关,他们在所有的复议案件中都倾向于维持原来的行政行为,即使明知它有错。由于担心改变后会将自己推向被告的位置,就都采取了维持的方法。“这是现行复议制度所埋下的祸根。我认为此条修改必须跟行政复议制度的改造和行政复议法修改结合起来。”
马怀德认为,应该让复议机关转变角色,变为真正的救济裁判机构。复议决定只包括:驳回申请、撤销或撤销后发回重新作出决定,而不是直接变更行政决定。这样,即使复议机关不做被告了,也符合行政法理的精神,更具有操作的可行性。
二审还是三审看法不同
司法实践中,基层法院易受到行政权力的干扰。许多学者建议应当撤销基层法院行政庭。据国家行政学院教授杨伟东介绍,目前有三种方案:一是保留现在的体制,仍然是由法院中的行政审判庭审理,实行三审制;二是考虑到现在基层法院收案量不多,可以将行政诉讼案件的管辖再提高到一定的级别,即集中在中级法院以上审理,而将基层法院的行政庭撤销;三是建立专门的行政法院,以保障审判的独立性。
应松年版修改稿采取了第一种方案。中国人民大学法学院教授莫于川认可三审思路,但担心在现有的司法体制中不可行,“毕竟行政诉讼的审理要和其他两大诉讼保持一致。”
上海交大法学院教授朱芒也对行政诉讼的三审制能否实现表示怀疑,他倾向于两审制。“应当将行政诉讼案的二审都统一到高级法院进行审理。”
