命题切入点一：问责制
一、核心问题
2003年的“非典”危机过后，我国从中央到地方在行政问责方面进行了有益的探索和初步的实践，取得了积极的成效。主要表现在四个方面：一是制定了一些关于行政问责的条例、规定和办法。随着行政改革的深化，各级政府的责任意识、法治意识不断增强，从中央到地方不断将行政问责纳入制度化、法制化轨道，制定了一些条例、规定和办法。主要有《中国共产党党内监督条例(试行)》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》、《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》、《海南省行政首长问责暂行规定》、《深圳市行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法》、《吉林省行政问责暂行办法》等等。二是处理了一批违法失职的行政机关工作人员。在党中央、国务院的直接推动下，有关政府工作人员被问责的新闻频频见诸报端，其中不乏省部级、地厅级的领导成员。2003年，包括原卫生部长、北京市长在内，全国有近千名行政机关工作人员因防治非典“工作不力”被罢官去职。从2004年开始，先后处理了“开县井喷”案、“密云灯会人员伤亡”案、吉林“中百商厦特大火灾”和“松花江苯污染”案、江苏“铁本”案、“阜阳劣质奶粉”案、“嘉禾违法拆迁”案、重庆北碚区“4·23”特大交通事故案等有关人员，行政问责的对象和适用范围更加广泛，越来越多的行政机关人员因违法失职而被追究责任。三是强化了行政机关工作人员的风险意识和责任意识。问责制要求行政首长决策时更加慎重，改变了“事情发生后怎么解决”的习惯性思维，强化了风险意识。问责制要求行政机关工作人员坚持依法行政，按程序办事，用法律规范行为，减少行政差错，提高了尽职尽责的自觉性。四是形成了新的行政文化。行政问责制大大增强了责任重于泰山的价值取向，从行政意识形态的层面有力地促进责任政府的建设。
行政问责制对推动我国现行行政体制改革具有重大的示范效应。但是，由于行政问责制在现阶段仍然是一个新事物，尚处于初创阶段，无论是法律规定还是具体实践，都还存在着一些问题。主要表现在：
（一）行政问责法制不完善，影响问责效率。行政问责是建设责任政府和民主政治的必然要求，也是一项重要的法律制度，需要依法实施。然而，我国至今没有一部关于行政问责的全国性法律，问责的依据主要是《中国共产党党内监督条例(试行)》、《党政领导干部辞职暂行规定》以及《中华人民共和国公务员法》中的相关规定，还有一些部门规章和地方政府规章。这些规范性文件不仅存在着法律位阶低、问责标准不明确等问题，而且在问责的主体、对象、范围、步骤以及责任形式和惩处力度等方面都不尽相同，缺乏统一性和科学性。如同一性质事件在甲地受到问责，在乙地甚至会得到肯定；同一性质事件被媒体曝光、引起上级领导关注的要受到重责，而信息瞒报或媒体未炒作、未被上级领导关注的就不问责。再加上一些地方政府在制定行政问责的规定和办法时照抄照搬，内容过于笼统，缺乏针对性和实用性，在实践中难以操作，流于形式，问责制在一些地方和部门成了一种摆设。有的问责还带有大量的人治色彩，成为“运动性的问责”、“人治式的问责”，使行政问责蜕变为少数人权力斗争和铲除异己的工具，问责结果难以服众。
（二）问责对象不够全面，易造成不公平现象。根据权责一致原则，任何一个行政主体或工作人员在被授予行政权力的同时，就意味着要承担相应的行政责任，权力越大，责任越重。也就是说，上至行政首长，下至一般行政机关工作人员，应当无一例外地成为行政问责的对象。目前，无论是相关的法律规定，还是追究责任的实例，绝大多数都把行政问责的对象局限于行政首长。如海南省和重庆市出台的行政问责规定的名称分别是“行政首长问责暂行规定”和“政府部门行政首长问责暂行办法”。前者的问责对象是“省人民政府所属部门和市、县、自治县人民政府行政首长（含主持工作的副职）”；后者的问责对象更窄，仅限于“市人民政府部门行政首长（含主持工作的副职）”。长沙市和安徽省制定的“行政问责暂行办法”，虽然标题中没有“行政首长”字样，但规定的问责对象也是“政府部门的行政主要负责人”。数量众多的一般行政机关工作人员被排除在问责对象之外，显然不利于对行政权力的有效制约。另外，行政“一把手”受到处理，执政党的“一把手”却并未受罚；有些失职行为是因“副职”甚至是其他下属工作人员擅自违背“一把手”的指令造成的，把 “帐”也算到“一把手”的头上，就更显失公平了。
（三）职责权限边界不清，难以操作。行政问责的前提是责任明确,即不同级别、不同部门、不同职位之间有严格的责任划分，并以法律法规的形式加以明确规定。目前我国党政关系错综复杂, 行政机关岗位设置及其职责规定不明,尤其是党政之间、不同层级之间、正副职之间职能交叉重叠、职责权限模糊，有权无责、有责无权的现象相当普遍,致使行政问责在操作层面存在不少难点。如党的民主集中制原则要求重大问题的决策必须由常委会集体研究，而发生问题则追究行政首长的责任；正副职之间责任划分不够明确，问责制在一些地方成了副职问责制；上下级之间的权力和责任边界模糊，形成“追下不追上”，出现“小官”为“大官”当“替罪羊”的丢卒保帅现象。
（四）问责范围宽窄不一，发挥作用有限。行政问责作为一项法律制度，其问责范围包括不履行法定职责和不正确履行法定职责。不仅包括经济领域的重大安全事故，还包括决策失误、执行不力、用人不当、监管不严、违法行政以及行政不作为等许多方面。目前各地规定不尽相同、有宽有窄。如《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》规定的问责情形分为2类15种；《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》规定的问责情形为18种；《四川省行政机关工作人员行政过错责任追究试行办法》则将问责范围扩大为9类64种。问责范围过于狭窄，使问责制只能在一定范围内发挥有限的作用，不能全方位地约束行政权力。
（五）问责主体存在空白，优势得不到发挥。在法制国家，政府工作人员要受到四种力量的问责：民主授权的最高权力机关；政府专门的监督机构；行政主管部门；政府之外的监督系统，如群众、司法、舆论等。在我国，由于相关法律规定的缺失，再加上各级政府及其组成部门的工作透明度不高，行政问责的主体仅限于行政系统内部，这其实是一种利益相关者的责任追究机制。立法机关、司法机关等异体问责比较薄弱，不能充分发挥问责制的优势。
（六）过于强调惩罚机制，易产生消极影响。四川、深圳、大连等地制定的问责制名称就是“行政机关工作人员过错责任追究暂行办法”，其他各地也都把问责的内容集中在行政机关工作人员“滥用或误用公共权力”造成不良后果方面，对“有没有利用公共权力为百姓做好事、实事”却未作规定。在一个缺乏成熟、健康的竞争-激励机制的政府机构中，政绩并没有真正成为衡量工作人员工作好坏的主要标准。只强调“责任”承担，而忽视激励，往往会带来行政机关工作人员的消极想法，造成消极行使行政权。
（七）监督机制存在弊端。启动问责的主要渠道是公众投诉、媒体曝光、监督机关建议等方式，而公众与政府之间信息不对称的现象以及由此带来的暗箱操作无法克服。在我国，政府掌握着80％的信息资源，信息不透明、不公开，造成公众与政府之间的信息不对称现象相当严重。尽管公众的举报和媒体的曝光也能成为启动问责的依据之一，但在实际操作中，对行政机关工作人员行为的具体评价、考核和相关的操作都是在行政系统内部进行的，内部操作中个人的主观因素甚至偏见很难避免，也可能存在着暗箱操作，影响了行政问责的公正性。
可见，我国的行政问责制虽然已经有所进步，但总体而言还未制度化、规范化。从某种意义上说只是一种政策，而不能说是严格意义上的制度安排，更未形成行之有效的责任追究机制。
