将公务员薪酬改革纳入总体改革体系

　　公务员总体薪酬水平，是公务员薪酬制度首先要直面的大问题，纵观世界各个国家公务员制度发展的历史和现状，可以看出，多数发达国家的公务员薪酬总体水平都居于整个社会各个行业中间靠前的位置，而中国目前公务员公开、法定的薪酬待遇仍然相对偏低，不仅增速远低于我国GDP、财政收入增速，也落后于其他不少行业的收入水平增速。在公开、透明、依法的总体原则下，循序渐进地提升我国公务员队伍整体薪酬水平，无疑应该是当前和今后推进我国公务员队伍建设的一项重大任务。

　　公务员薪酬结构是否科学合理，关乎整个薪酬制度的科学有效性，无论是在人力资源管理的操作层面，还是在公务员具体制度层面上都具有至关重要的意义。公务员“如何拿工资”和“拿多少工资”的问题密切相关，前者是后者的具体体现和内在机制保障。

　　文/张智新(首都经济贸易大学副教授)

　　我国公务员薪酬结构存在的问题

　　工资、津贴、福利是公务员薪酬的三大组成部分。公众通常所说的工资，其实是泛指的货币化收入，是工资加津贴构成的工资收入。从改革开放之初到2006年前后，我国公务员薪酬结构方面存在的突出问题是“低工资、多补贴、滥福利”。此后至今，“低工资、高补贴、隐福利”则已成为我国公务员薪酬结构比例的突出特征，也是主要问题所在。具体来说，我国公务员薪酬结构方面存在的突出问题具体表现为如下几个方面：

　　一是项目设置不科学。目前，我国公务员的薪酬主要是由工资、补贴、福利三方面组成。但无论是基本工资分类，还是补贴项目设置，抑或是福利项目的类别，均存在诸多不科学之处。基本工资被划分为职务工资和职级工资两大类别，形式上虽然符合国际上的普遍做法，但存在三个不科学之处：一是职务和职级之间分类差别不明显，职级应该侧重于能力、年资、技术职称、专业化程度等，但目前的职级设置高度依附和参照职务设置，成了变相职务;二是职务、职级工资差别未能适当拉开，香港最高行政长官的薪酬是普通公务员的27倍，但我国最高职务、职级与最低公务员之间的差别在10倍左右;二是档次差别低、晋级时间长，相邻职务、职级工资档次相差仅仅百十元，对公务员的激励效果非常差;三是职务设置系列上未能体现一级地方政府与职能部门之间的差别。同样是正处级，一个管理数十万甚至上百万人口的县长，与中央政府职能部门里面某个负责单项事务的处长，其职权职责相差巨大，收入理应更加向县长等一级政府主要首长倾斜。

　　二是结构比例不合理。我国公务员薪酬结构以津补贴为主，基本工资占总收入的比重在23%至30%之间，而各类津补贴要占到60%至70%。而世界上公务员制度成熟的国家，公务员的薪酬结构多数以基本工资收入为主，基本工资收入一般占总收入的70%-80%，津贴约占20%-30%，津贴通常包括工作津贴、生活津贴和地区津贴。基本工资占比低、津补贴占比高，造成许多不良后果，一是部分地区、单位和部门滥发津补贴，发放津补贴的资金来源许多都是私设小金库或者乱收费，甚至是滥用职权获取非法收入;二是进一步拉大了公务员薪酬在地区之间、行业之间的差距，造成极端现象如“同城不同薪”、“越艰苦钱越少”、“越基层越低薪”、“一省之内数倍差距”，中西部地区和东部沿海地区公务员薪酬差距远远超过经济发展水平差距等;三是造成各级政府财政支出责任失衡，进一步加大了公共财政制度改革的难度。因为基本工资通常是中央政府统一规定、地方财政统筹，津补贴的发放办法和支出的责任则多数在省级以下地方政府财政，高补贴、低工资导致地方财政支出责任失衡，在寻求地方财力扩张、加大财政转移支付等方面同上级乃至中央政府进行隐性博弈。

　　三是福利改革不及时。社会舆论之所以无法接受和认同我国公务员工资水平偏低的结论，主要原因就在于公务员薪酬体系里隐含的高福利，这些福利包括住房、用车、医疗、子女教育、餐饮、工会福利、文体设施等。这些年来，通过住房制度市场化改革，公务员住房福利多数已经或正在通过公积金等制度来加以规范，但仍有部分地区、行业存在变相住房福利。其他方面的福利近年来虽然有所遏制，但部分隐性福利依然广泛存在，突出表现在用车、子女教育、单位食堂等方面，这些计划经济时代遗留下来的福利项目，未来应该进一步通过“车改”、“医改”、“教改”、“公务接待改革”等，使之真正走向社会化、商品化、货币化、公开化。

　　四是实施保障不法定。尽管我国已经出台并实施《公务员法》，但公务员薪酬目前仍然以诸如财政部的部门规章、地方政府财政部门的一般文件等低规格、低效力的规范性文件为主，缺乏统一、规范、可操作的法律法规。当然，国家目前主要是鼓励地方开展公务员薪酬改革的试点探索，在尚未取得成熟经验前慎重立法，固然有其值得理解之处。但是，对于这项事关国家治理能力现代化的重大问题，还是应该要从依法行政、依法治国的思路出发，及早探索开展公务员薪酬立法的前期准备，争取尽快出台相应法律法规。

　　公务员薪酬结构改革的目标和原则

　　我国公务员薪酬结构改革的总体目标，应该是在全面深化改革的总目标要求下，着眼于构建廉洁高效稳定的公务员队伍和促进国家治理能力现代化，经过未来10年的努力，建立一套原则统一、分类科学、结构合理、比例得当、弹性适度、激励有效、依据法定的薪酬结构体系。