当务之急不是建立某个肩负设计重任的机构，寻找某些专长于此的人才，而是疏通互动交流的渠道，建设达成共识，进行集体行动的制度机制。
从去年以来，顶层设计成为了中国政治生活中的热词，或用来分析现在诸多问题产生的根源，或表达对下一步改革事业的憧憬。我接触的一些不同层级官员，多热衷于谈论此事，以至于还得出结论说，中国鼓励地方大胆创新，先行先试的经验已经完成了历史使命，现在进入了中央统筹规划，地方严格执行的阶段;更有一些地方官员悲观地说，现在是“先行先死”，宁可保守地稳健，不能创新着冒险。
毫无疑问，这些言论反映的情绪和认识说明了中国改革进入了新的攻坚阶段，必须有更为清晰的路线图和时间表，才能使改革开放中产生出的多种利益群体得到稳定的行为预期，在制度框架内进行理性的博弈，形成推动社会发展的合力。但是，单单依靠顶层设计不可能解决我们目前面临的各种问题。进一步追问，并非所有的顶层设计都能带来预期的结果，因为好的顶层设计也是有前提条件和制度基础的，不是凭空想象、主观构想而来的。在中国，要进行好的顶层设计，起码要尊重四个前提条件：
首先，有限理性。人的理性是有限的，这已经得到了各种学科的证明。有限的理性意味着社会的运行不是靠某个人或某个群体能够设计、控制和掌握的，而必须发挥每个主体的理性优势，形成理性共识。在价值理念层面上，改革开放就是向有限理性的回归，“摸着石头过河”则是对这个原则的形象描述，而向社会、地方、企业下放权力就是通过发挥每个主体的理性，来弥补国家或中央这种单一主体理性的不足。在复杂多元的社会生活中，顶层设计不能是单一主体垄断的，必须是多主体参与，开放互动的。
第二，多元利益格局。在很大程度上，目前的国情与改革开放之初的最大不同之处在于，利益明显化和多元化了，因此不同利益群体对于未来发展的判断和预期也有差别，并且相互之间存在着矛盾甚至冲突。深化改革不再是简单地增进利益，而是要在增进利益的同时，来调整利益，甚至必须通过调整利益来达到增进利益的目的。面对如此复杂，并且不均衡趋势加重的利益格局，顶层设计不可能是单向的，必须是双向，甚至多向的。
第三，超大规模的国家。中国是一个超大规模的国家，但有着悠久的大一统传统和强大的集中政治。这是进行有效顶层设计的重要条件，但也对其提出了新的要求，那就是如何满足这个超大规模国家内部的多样性。改革开放中形成的诸多成功发展模式，得益于国家规模大所形成的制度空间，为制度创新和制度实验提供了条件，用制度多样性缓解了制度统一带来的僵硬。经过30多年的发展，各地发展差距拉大，自我利益明显，顶层设计必须能为协调中央统一与地方多样之间的关系提供制度化的条件。
第四，自主的个人。在本质上，改革开放是对个人的解放。在物质生活条件改善的同时，人们的选择权也在增强，由此他们有了自我利益诉求，形成了公共精神。一方面，他们学会利用各种方式，尤其是制度方式、组织方式来争取和维护自我利益，另一方面，也是更为重要的是，他们对于各级权力机构的运行有了更高的要求，民主、法治、透明、廉洁、服务、效率等成为他们衡量权力机构的标准。对现实生活的不满足，使得自主的个人成为“倒逼”着改革开放进一步深入的主要力量。个人如何自由而平等地发展，是顶层设计必须回答的基本问题。
归根结底一句话，就是社会成长起来了，社会需要获得更大的自主性，这是顶层设计必须面对的最大国情。在这个国情下面，顶层设计不是少数“天才”的专利，更不是个别群体的殊荣，而是社会各个群体的自主参与，在新的形势下围绕共同存在，共同发展等基础性认识进行互动交流，达成共识的过程。因此，当务之急不是建立某个肩负设计重任的机构，寻找某些专长于此的人才，而是疏通互动交流的渠道，建设达成共识，进行集体行动的制度机制。这既是顶层设计必不可缺的内容，也是顶层设计成功实现的前提条件。
